Лекция10: Формы и методы государственного управления. Формы и методы государственного управления

Способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей и задач управления, реализации функций управления.

Основные черты методов государственного управления:

1. реализуются в процессе управленческой деятельности;
2. органически связаны с целевым назначением определенного вида управленческой деятельности;
3. выражают управленческое воздействие субъекта государственного управления на объект управления;
4. выступают средством реализации субъектом управления своих полномочий в рамках компетенции;
5. адресованы конкретному объекту управления;
6. связаны с характеристикой (состоянием) объекта управленческого воздействия;
7. являются оптимальным способом достижения поставленных управленческих целей в сложившихся условиях;
8. нуждаются в правовом опосредовании;
9. имеют масштабную (территориальную и временную) привязку.

По характеру воздействия бывают прямые (административные) и косвенные (неадминистративные) методы государственного управления.

Универсальными методами государственного управления признаются убеждение, поощрение и принуждение.

14.2. Методы прямого (административного) воздействия: особенности и виды

Особенности административных методов:

1. осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;
2. носят императивный, директивный характер;
3. однозначность (конкретность) указаний;
4. широкое применение административных актов;
5. реализуются в режиме контрольно-надзорной деятельности;
6. обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;
7. результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить;
8. результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого (принудительного) воздействия.

По форме выражения (закрепления) выделяют административно-правовые и административно-организационные (неправовые) административные методы.

По юридическим свойствам: нормативные и индивидуальные.

По способу регулирования: императивные (категорические), поручительные и рекомендательные.

14.3. Убеждение как метод государственного управления

Убеждение – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления.

Средства убеждения воздействуют на сознание объекта или на волю объекта.

Элементами убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, оперирование эмоциями, формирование интереса.

Существуют следующие средства (способы) убеждения:

• обучение - процесс целенаправленного формирования знаний, умений, навыков;
• агитация - распространение идей в целях привлечения масс к активной общественно-политической деятельности в сфере государственного управления;
• пропаганда - распространение в массах, популяризация идей, учений, знаний, в том числе с использованием средств массовой информации;
• разъяснительная работа - деятельность по разъяснению содержания чего-либо;
• критика - отрицательное суждение и указание недостатков в какой-то (чьей-то)деятельности;
• осуждение антисоциального поведения - выражение неодобрения, порицания отклоняющегося (девиантного) поведения.

14.4. Поощрение как метод государственного управления

Поощрение – способ воздействия субъекта управления, применяемый к объекту управления при позитивной оценке его деятельности, наличии заслуги в целях побуждения к дальнейшим успехам в деятельности.

Особенности поощрения:

1. является методом государственного управления;
2. фактическим основанием для применения поощрения выступает заслуга, высокие результаты деятельности;
3. является реакцией на прошлое поведение (деятельность) объекта управления;
4. реализуется путем применения конкретных мер поощрения;
5. имеет конкретного адресата;
6. осуществляется в рамках особого административно-поощрительного производства ;
7. результат применения поощрений не может быть обжалован;
8. стимулирует дальнейшую активную деятельность объекта управления.

В зависимости от правовой основы поощрение может быть регламентированным правовыми нормами и не имеющим правового закрепления (публичная благодарность).

По содержанию выделяют такие виды поощрений, как моральное (благодарность, Почетная грамота, занесение на Доску почета), материальное (денежная премия, ценный подарок), статусное (имеющее правовое положение объекта управления, например присвоение почетного звания «Заслуженный строитель Российской Федерации »), смешанное (включает как моральное, так и материальное или статусное поощрение, например присвоение звания Героя России).

Поощрение может применяться к индивидуальным субъектам, к коллективным субъектам и к индивидуальным и коллективным субъектам.

14.5. Методы косвенного государственного управления

Особенности косвенных методов:

1. являются видом методов государственного управления;
2. воздействие субъектом управления оказывается опосредованно на объект управления путем изменения условий его функционирования;
3. у объектов управления имеется возможность выбора вариантов поведения в рамках, определенных законом;
4. результат наступает гораздо позднее, чем при применении мер административного воздействия;
5. обеспечиваются системой гарантий.

Социально-психологические методы - методы государственного управления, направленные на формирование должного морально-психологического климата в коллективе.

Виды социально-психологических методов:

1. методы управления социально-массовыми процессами (формирование кадров, авторитета органа исполнительной власти и др.);
2. методы управления коллективными субъектами (формирование единого коллектива, повышение коллективной ответственности, взаимопонимания и др.);
3. методы управления поведением индивидуальных субъектов (формирование чувства ответственности, единения и др.).

Виды психологических методов:

1. гуманизация труда ;
2. комплектование малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников;
3. методы психологического побуждения;
4. методы психологического отбора работников при приеме на службу.

Экономические методы - вид методов государственного управления, оказание воздействия на основании использования

Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.

Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Методы определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методам управления присущи следующие характерные черты:

· они выражают связь субъекта управления с объектом управления, метод - это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления;

· методы - это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;

· методы управления являются подвижным и активным элементом в системе управления;

· использование методов носит альтернативный характер;

· в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.

Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:

· определенной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;

· характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);

· способом воздействия (единичный, коллективный, коллегиальный);

· временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные);

· тактическим и стратегическим характером.

Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.

Сложность и многогранность процессов управления обусловливают существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления.

Существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение . Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного управления. Вместе с тем, в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления.

Вопрос о классификации этих методов в литературе решается неоднозначно. Выделяются административные, экономические, социально-психологические, а также комплексные методы управления. Указываются общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям. Существуют и иные виды классификации.

Наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления: прямой или косвенный. Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность).

Совершенно очевидно, что в силу самой природы государственного управления методы прямого воздействия необходимы для нормального процесса управления. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления . Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.

Управляемый становится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами.

Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления . Вместе с тем в государственном управлении широко используются, наряду с административными и экономическими, методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально-психологические методы управляющего воздействия .

Административные, экономические и социально-психологические методы управления, характеризуя различные способы воздействия субъекта управления на объект управления, взаимосвязаны и взаимозависимы. Каждый из названных методов может иметь волевое предписание, экономическое содержание и оказывать социально-психологическое влияние. В управленческой практике методы не применяются изолированно друг от друга. Все методы управления должны соответствовать действующему законодательству по содержанию, целенаправленности и организационной форме.

В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Так, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам. В социально-культурной сфере управления широко применяются социально-психологические методы. В управлении обороной преобладают административные методы.

Административные методы характеризуются «властью - подчинением», в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия учета интересов последних, напротив, научное управление предполагает учет их интересов.

Классификация административных методов управления.

· По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые (выраженные в правовой форме) и административно-организационные (выраженные в совершении субъектом управления организационных действий).

· По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

· По способу воздействия на поведение объектов управления административные методы подразделяются на:

Обязывающие к совершению определенных действий;

Уполномочивающие совершать определенные действия;

Поощряющие совершение социально полезных действий;

Запрещающие совершение тех или иных действий.

· По форме предписания административные методы могут быть разделены на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию) и рекомендательные . В систему экономических методов входят прибыль, премия, кредит и др.

Социально-психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, способствующего успешному решению стоящих задач, установлению взаимопонимания между субъектом управления и объектом управления. К социологическим методам управления относятся:

· методы управления социально-массовыми процессами (например, регулирование движения кадров, распределение кадров, повышение престижа профессий и др.);

· методы управления коллективами, органами, группами, внутригрупповыми явлениями и процессами (планирование развития коллектива, повышение социальной и групповой активности, преемственность славных традиций и др.);

· методы управления индивидуально-личностным поведением (создание благоприятных условий труда для работников, формирование оптимальной системы управления, наличие элементов творчества в труде, воспитание у работников чувства ответственности за выполнение служебных обязанностей и др.).

К психологическим методам управленияотносятся:

· методы комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, методы гуманизации труда;

· методы психологического побуждения, формирование мотивов труда, оказание доверия;

· методы профессионального отбора работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности и др.

Административные, экономические и социально-психологические методы государственного управления взаимосвязаны. Например, материальное стимулирование оформляется посредством издания полномочными органами юридических актов управления. Назначение на должность лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного на то органа. Поэтому недопустимо противопоставление административных, экономических и социально-психологических методов управления.

Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.

1) Административные методы - нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности. Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.

2) Экономические методы - это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения - выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.

3) Идеологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов - социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.

4) Правовые методы - это способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.

5) Внеправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Пример. Организационно-технические внеправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства - это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.

Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод - экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага - идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.

Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления - выбор метода управления - разработка и реализация инструментов управления.

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод - (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно--социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально--качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно--правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Виды административно-правовых методов государственного управления

Формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного регулирования и выражаются через них. В процессе практической деятельности исполнительной власти методам управленческой деятельности (методам управления) отводится важная роль.

Метод - это способ, прием или средство, которое применяется для успешного решения поставленной задачи.

Методы деятельности исполнительной власти представляют собой способы, применяемые в процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Характеристика методов государственного управления

• 1. Их органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.
• 2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.
• 3. В них непосредственно выражаются связи между субъектами и объектами государственного управления.
• 4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.
• 5. Своим конечным адресатом метод управления всегда имеет соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).
• 6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.
• 7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.
• 8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.
• 9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.
• 10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Контрольная функция государства присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П.. По своей конституционно-правовой природе она производна от его организующего и регулирующего воздействия на все виды общественных отношений. Это дает органам государственной власти право на самостоятельные действия при реализации указанной функции, облекаемой в специфическую форму ее осуществления.

В соответствии с содержанием смысла статей 71 - 72 Конституции Российской Федерации государство вправе и обязано (дискретное право) осуществлять контрольную функцию в сфере общественных отношений. Государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти и ее территориальных структур.

Они обладают полномочиями на применение властно-обязывающих действий, вытекающих из конституционных принципов правового государства. Важнейшими из них являются: равенство и справедливость; требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

Предоставляемая Конституцией Российской Федерации свобода не запрещенной законом деятельности и гарантируемое право на защиту должны быть уравновешены (необходимый баланс прав и обязанностей) требованием в рамках действующего законодательства ответственного поведения определенного круга лиц, исходящего от государства в лице уполномоченных на это органов государственной власти.

Государственный контроль в сфере экономической деятельности по общему правилу обеспечивается бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг.

Средства реализации управленческих задач и функций, применяемых государством, весьма разнообразны. Это дает основание для их классификации. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Указанные универсальные методы представляют собой два взаимосвязанных, взаимодополняющих "полюса" единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержания их управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно административных и экономических. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Характер их прямого воздействия означает, что субъект управления в рамках имеющейся компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), которое является юридически обязательным для объекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных условий, способствующих практической реализации государственной, а в большей степени исполнительной власти.

Внеэкономический характер таких методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. На этой основе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Применяя их, субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на материальные интересы управляемых, т.е. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Объект управления ставится в условия, когда сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач.

Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение, а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение управляемого субъекта достигается не только перспективами материальных выгод, но и реальной угрозой применения материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Законодательством Российской Федерации, как и ряда других государств, предусмотрена возможность применения по отношению к другим государствам специальных экономических мер Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах". Они применяются "в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций".

Применяемые экономические меры могут быть направлены на (пункт 2 статьи 3):

"1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

• 2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;
• 3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;
• 4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
• 5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;
• 6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;
• 7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
• 8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства".

Эти меры носят временный характер. Решение о их применении принимается Президентом РФ "на основе предложений Совета Безопасности РФ с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации Федерального Собрания и Государственной Думы Федерального Собрания РФ о таком решении".

Предложения о применении специальных экономических мер могут быть внесены Президенту РФ также Советом Федерации Федерального Собрания, Государственной Думой Федерального Собрания или Правительством Российской Федерации.

Правительство на основании решения Президента в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Центральным банком во взаимодействии с Правительством.

Закон возложил обязанность на федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством обеспечивать реализацию специальных экономических мер.

Проблема методов управления весьма подвижна и носит диалектический характер. Опыт управленческих отношений свидетельствует о недопустимости антагонистического противоречия между методами прямого и косвенного воздействия. Для этого имеются следующие основания.

Во-первых, управленческая деятельность по своей природе административная ("административное" суть "управленческое"). Поэтому методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого обособление административных и экономических методов управления некорректно.

Во-вторых, прямые (административные) и косвенные (экономические) методы используются с единой конечной целью - для достижения эффективности управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же субъектами управленческих правоотношений.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления. На практике не существует объектов управления, которые нуждаются только в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления.

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. В то же время нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Например, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников одновременно содержат государственно-властные предписания, направленные на формирование механизма реализации предусматриваемых мер. Экономические рычаги управляющего воздействия требуют принятия соответствующих административно-правовых средств.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это может быть: установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; установление обязательной процедуры совершаемых действий, в том числе и при межведомственном взаимодействии; определение критериев управленческой деятельности; применение административно-принудительных мер и т.п.

Управленческий процесс осуществляется в различных формах, при помощи разнообразных методов, процедур и правил, что в совокупности составляет его технологию.

Анализируя процесс исполнения решений и его этапы, мы опи­сывали некоторые способы управляющей деятельности (органи­зационной, контролирующей и др.) и тем самым затрагивали воп­росы методов. Теперь предстоит сосредоточить внимание на тео­рии вопроса и рассмотреть наиболее распространенные методы воздействия управляющей системы на управляемых.

Понятие метода государственного управления обозначает осоз­нанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами. Это понятие характеризует определен­ный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управ­ленческих действий для достижения поставленных целей.

Метод выражает функцию управления в действии. Каждая ре­ализуемая функция выступает в качестве метода. Например, пла­нирование - одна из функций и вместе с тем способ управленчес­кой деятельности.

В многообразии методов управления, описанных в литерату­ре, можно выявить их общую природу, общие элементы струк­туры, некоторые совпадающие тенденции развития и характер­ные взаимосвязи. Любой метод - это осознанный субъектом способ деятельности, сообразующийся с закономерностями объекта, с логикой его самоорганизации и саморегуляции и ориентирован­ный на удовлетворение потребностей и интересов управляемых. В методе аккумулировано знание об объекте, его закономернос­тях. В его структуре такие общие элементы, как подход, прием и операция, а также норма и средство. Термин «подход» обозна­чает ориентацию действия, соответствующую пониманию объек­та управляющим субъектом. В характере «подхода» объективируется концепция (теория) метода. Например, административ­но-командные методы предполагают подход к управляемому объекту как лишенному собственной активности, нуждающему­ся во внешнем прямом воздействии. Сущность экономических методов иная - подход в форме косвенного влияния на призна­ваемые субъектом механизмы саморегуляции экономических про­цессов через целенаправленно создаваемую ситуацию. Приемы и операции - отдельные действия и ряд взаимосвязанных дей­ствий, образующих управленческий процесс; нормы - правила действия, закрепленные законом или иным нормативным пра­вовым документом; средства - виды ресурса, используемого для достижения цели решения.

Методы государственных решений, составляющие их элемен­ты, имеют свою специфику, связанную с использованием в каче­стве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств - разнообразные виды политического капи­тала (орудий власти), которыми располагает тот или иной госу­дарственный орган управления: материального, человеческого, информационного и др. Результаты применения методов государ­ственного управления воплощаются в реализации функций госу­дарства, в осуществлении конкретных задач по созданию нуж­ных обществу продукции, благ и инициированию необходимых процессов.

Теория фиксирует общность некоторых существенных призна­ков различных методов государственного управления и современ­ного менеджмента (науки и практики управления в производ­ственных организациях). Они, так же как и технологии менедж­мента, нацелены на оптимизацию управленческого процесса, на наиболее полное выявление и использование потенциальных воз­можностей управляющей системы. Эффективность методов в ко­нечном итоге измеряется обеспечением стабильного состояния общества и устойчивостью тенденции его позитивных изменений. Конкретные показатели эффективности в основном сходны с кри­териями технологий социального менеджмента. Это: достаточная простота метода (механизм его действия не должен быть излишне усложнен); гибкость; способность изменяться под влиянием пере­мен среды и эволюционирования управляющей системы; эконо­мичность - в смысле реализации принципа экономии, энтропии и рационального использования ресурсов; возможность понимания участниками управленческого процесса назначения метода, его направленности; доходчивость технологии применения .

Теория выявляет общую тенденцию методов адекватного вы­ражения требований объективных законов и принципов управле­ния, а также повышения уровня рациональности управленчес­кой деятельности. Скажем, метод планирования в современных системах имеет качественно иную направленность и содержание, чем это было в системе государственного социализма. В после­дней планирование являлось основной директивной формой уп­равления прямого действия. В современных же системах - это одна из форм целеполагания. Планирование в данном случае - не командная модель действия по реализации решения, а ориен­тир движения к конечной цели, причем корректируемый по мере обновления используемой информации. Таков, в частности, ме­тод индикативного планирования.

Существенно важно отметить еще одну черту методов государ­ственного управления - их взаимосвязь, равно как и функций. Ни один метод не приводит к желаемым результатам вне взаимо­действия с другими. Комплексный характер использования набо­ра методов при решении конкретных проблем - одно из правил системного подхода.

Методы управления, как и прочие технологии, обусловлены закономерностями объекта и главным образом теми потребностя­ми и интересами управляемых, на реализацию которых нацеле­ны усилия управляющего субъекта. Они результативны, если тех­нология субъекта (приемы, процедуры) будут соответствовать уров­ню разнообразия объекта; если субъект будет стремиться не к искусственному ограничению существующего естественного раз­нообразия объекта (богатства проявления его поведения, его по­требностей, интересов и целей), а к «балансу разнообразий» сво­его объекта . Метод тем эффективней, чем в большей мере его применение обеспечивает согласованность целенаправленной, ре­гулирующей деятельности субъекта с механизмом самоорганиза­ции общественной системы. Последний же зависит от типа соци­ально-политической системы и состояния гражданского общества. Однако сказанное нельзя понимать в смысле признания пассив­ного отношения субъекта к выбору методов и механизмов их дей­ствия. За субъектом - приоритет именно в выборе арсенала ме­тодов и технологии управленческого действия, в отработке (теоретической и практической) организационных форм применения, в обеспечении адаптации методов к изменениям общественной системы.

Наконец, применение тех или иных методов в данной области управления определяется целью и идеологией системы государ­ственного управления. Например, ориентация российских влас­тей на доминирование нормативно-правового регулирования в сфере экономики была осуществлена в соответствии с объявлен­ной либерализацией экономики и принятой монетаристской концеп­цией. Специфика экономических условий, сложившихся в стране, не была учтена. Неудача проводившихся в 90-е гг. реформ - подтверждение того, что приоритет выбора методов управления, принадлежащий субъекту, не абсолютен, а ограничен объектив­ными особенностями и потребностями объекта. То же самое сле­дует сказать о влиянии на выбор методов элементов субъективно­го фактора: профессиональной подготовки кадров, личных ка­честв лидеров государственных организаций и пр. Такое влияние бесспорно, однако не безгранично. К примеру, управляющие с низкой профессиональной подготовкой склонны чаще прибегать к административно-командным методам. Нынешние же полити­ческие и экономические условия сужают социальное простран­ство для их использования.

Зависимость методов, да и организационных форм государ­ственного управления от состояния управляемого объекта, от из­менения среды порождает проблему адаптации управляющей сис­темы. Государственным органам приходится постоянно иметь в виду, что объективные социально-политические и экономические условия, потребности и интересы общества и его частей изменя­ются быстрее, чем конкретные организационные формы и методы управления. Будучи в большинстве своем закрепленными в пра­вовом порядке, формы и методы деятельности государственных институтов неизбежно приобретают черты консервативности, кос­ности. Они остаются одними и теми же на протяжении ряда лет, обретая, кроме прочего, еще и силу привычки, инертность тра­диции, тогда как содержание экономической, социально-полити­ческой и других деятельностей непрерывно изменяется, стано­вится иной и окружающая среда. В результате всякая организа­ционная форма и методы управления могут со временем превра­титься из инструментов рационального регулирования, поддер жания состояния стабильности общества и его возможного разви­тия в фактор дестабилизации и разрушения.

Назревшей потребности адаптации управляющей системы к изменившимся условиям среды и объекта управления могут про­тивостоять в таких случаях сложившиеся структуры управле­ния, комплекс практикуемых методов управления, некоторые нормы и даже принципы, регулирующие управленческую дея­тельность, стиль мышления кадров, и т.д. Существующие формы и методы управления изменяются тогда, когда они в основном исчерпывают себя и складываются объективные условия для воз­никновения новых структур и методов. Противоречий между от­жившими формами и методами управления и изменившимися объективными условиями и потребностями государства невозможно избежать; их важно не просмотреть, не допустить до развития в конфликт между управляющей системой и управляемым объек­том.

Самоуспокоенность кадров, «барьер идиллий» зачастую ока­зываются непреодолимыми, что приводит в конечном счете к краху системы. Это произошло с советской системой государственного управления экономикой. Не менее разрушительна и другая край­ность, когда выявившееся противоречие между исчерпавшей себя управляющей системой и потребностями общества объясняют как следствие изначальной порочности системы и стремятся разру­шить ее до основания, смести с лица общества все ее элементы, не исключая те, потенциал которых послужил бы становлению но­вой системы. Так поступили радикальные реформаторы-либера­лы, пришедшие к власти в нашей стране в августе 1991 г. И только неутешительные результаты проводимых реформ застави­ли здравомыслящих политиков и управленцев начать критичес­кий пересмотр многих позиций.

Изложенные теоретические соображения по проблеме позво­ляют сделать вывод о том, что методы государственного управле­ния и связанные с ними организационные формы достаточно чув­ствительны к изменениям управляемого объекта и окружающей среды. Они раньше других элементов системы, скажем, функций или взаимосвязей между управляющими субъектами, реагируют на новые цели и стратегии. Вот почему подход к проблеме мето­дов будет корректным при условии, если он исключает представ­ление о некоем постоянном комплексе методов и технологии их реализации, якобы присущих действию системы в любых ситуа­циях и на любых этапах модернизации общества.

Способы воздействия на управляемых многообразны: а) пря­мое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторите­те субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздей­ствие через мотивы и потребности - стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей - инфор­мацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду - изменение условий труда, статуса организации; измене­ние организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своими средствами. Отсюда и группиров­ка методов управления.

В зависимости от средств управляющего воздействия различа­ются методы: административно-правовые, организационные, по­литические, экономические, социальные, информационные, идео­логические и социально-психологические. Возможны иные типо­логии. По характеру воздействия: демократические, авторитар­ные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.

Рассмотрим первую группу методов - общих для всей систе­мы органов управления.

Административно-правовые методы опираются на иерархичес­кую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их - воздействие на управляемых по типу - «приказ - исполне­ние». Отношение прямого подчинения управляемого управляюще­му обеспечивается системой законодательства, реализацией власт­ных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий ад­министративно-правовых методов: закон, подзаконные акты, ди­ректива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений. Субъект - носитель административ­ной власти. Административно-государственное управление базиру­ется на административно-правовых методах.

Примером реализации административно-правового метода мо­жет служить любое постановление или распоряжение органа ис­полнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.

Административно-правовые методы характерны для бюро­кратической модели управленческой организации. Ее отличают: жесткая централизация власти (в форме единоначалия); форма­лизация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем выше­стоящей; каждый член организации имеет узкий строго установ­ленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.). Такая модель, по словам американских авторов, эффективна при ста­бильной среде и невысоком уровне используемых технологий. Она неизбежно столкнется с трудностями по мере нарастания неопре­деленности управленческой ситуации и усложнения задач, реша­емых организацией .

Использование норм права в управлении необязательно связа­но с воздействием на управляемых по типу: «приказ - исполне­ние». Право служит также инструментом опосредованного регу­лирования деятельности - социальной, экономической или ка­кой-либо другой. В этом случае мы имеем метод нормативно-правового регулирования, производный от административно-пра­вового. О таком методе идет речь, в частности, в Послании Пре­зидента РФ Федеральному Собранию России 1998 г. Основное средство воздействия на рыночную экономику, говорится в доку­менте, - нормативно-правовое регулирование и контроль, что создает благоприятную правовую и институциональную среду оби­тания и развития бизнеса и конкуренции.

В ситуации кризиса и необходимости достижения экономичес­кой стабилизации государство в совокупности методов регулиро­вания экономического процесса может пойти на применение ад­министративно-правовых мер воздействия, но «в разумной про­порции». Администрирование же в качестве исключительного средства воздействия на экономику недопустимо.

Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это - управле­ние при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий орга­низационный процесс представляет собою форму конкретного уп­равленческого процесса. Функции управления реализуются тем продуктивнее, чем адекватнее целям управления его организа­ции. Согласование функций, оптимизация их осуществления, предупреждение или преодоление дисфункций, гармонизация струк­тур, активизация участников управляющей системы - все это в значительной мере обеспечивается качественной организацией. Ведь организация есть такая система взаимосвязей между участ­никами, в которой поведение каждого определяется ее правилами («организационный императив»). Изменение организации (раз­витие или деградация) влечет за собой изменение связей и отно­шений между составляющими ее участниками.

Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: рас­пределение ролей между участниками управленческих отноше­ний или внесение корректив в существующую схему ролевых ста­тусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответствен­ности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструмен­тария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кад­ровые перемещения с целью замены менее подготовленных лиц более подготовленными с точки зрения соответствия их задачам, стоящим перед организацией; совершенствование системы внут­ренней коммуникации и др. Организационные мероприятия про­водятся путем прямого и косвенного воздействия на управляю­щих и на управляемых. Используются правовые нормы и сред­ства общественного воздействия, принуждение и убеждение, ав­торитет руководителя и влияние общественного мнения. Органи­зационные мероприятия в сочетании с административными сред­ствами воздействия (приказ, распоряжение и пр.) образуют ад­министративно-организационные методы.

Политические методы управления (руководства) - это спо­собы прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи полити­ческих средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии - важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления. Публичная (откры­тая) политика - организующая и мобилизующая сила. Ее воз­действие на управляемые массы и общественные процессы - это влияние общих интересов, концентрированным выражением ко­торых политика является. Политические методы - составная часть демократических технологий управления. Последние сла­гаются из всего комплекса демократических форм, норм и про­цедур политических действий и отношений, сложившихся в прак­тике демократических государств. На высшем уровне организа­ции власти ведущее место занимают технологии парламентариз­ма - нормативно закрепленные формы, способы, средства и процедуры коллективного обсуждения и принятия законодатель­ных актов. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоб­бирование групп и интересов в парламенте, практика-депутат­ских запросов правительству, парламентские слушания - вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.

Стержневой технологией демократии являются публичное об­суждение проектов решений (резолюций, законов и пр.), а также различные виды выборов как формы выражения воли большин­ства. Референдумы, переговорный процесс, дискуссии «за круг­лым столом» - методы, широко используемые правящим субъек­том для разрешения острых политических, экономических, со­циальных и других проблем общенационального значения. В об­щественную жизнь нашей страны в последние годы вошли такие частные технологии реализации политических методов, как по­литическая реклама, теледебаты по актуальным проблемам, паб-лик рилейшнз (англ. риЬНс ге1а1юпз - отношение с публикой) - деятельность государственных и иных организаций, обеспечива­ющих взаимопонимание и сотрудничество этих организаций с об­щественностью.

Политические методы не исчерпываются общественными фор­мами воздействия и демократическими процедурами. За этими технологиями стоят инструменты государственной власти и пра­ва, единая воля общества. Действие их может проявляться и в прямом принуждении (преследование, репрессии и пр.). Специ­фика же политических методов - во влиянии на поведение лю­дей, на выбор ими форм участия (или неучастия) в политическом процессе, на отношение к системе господствующих ценностей, на формирование желаемой для государства социально-политичес­кой обстановки, на отношение граждан к власти и т.д.

Экономические методы обычно рассматривают в соотноше­нии с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики, о необходимости рационального сочетания административных и рыночных рычагов управления в рамках усиления государственного регулирования социально-экономических и общественных процессов. При этом целесообразно освоение новых методов правовых, экономических, финансовых, организационно-технических, коммуникативных и других рычагов государственного управления .

Выдвижение экономических методов на первый план в усло­виях становления рыночной экономики не означает, что адми­нистративно-правовые методы управления в этой сфере вообще должны быть устранены, как полагают либералы. В кризисных ситуациях без использования административно-правовых мето­дов не обойтись. Доказательство тому - нынешние проблемы государственного управления в нашей стране. В государствен­ном секторе экономики они будут присутствовать постоянно; однако приоритетными в экономической сфере жизни являются экономические методы. Основное отличие этих методов от адми­нистративно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми сред­ствами на интересы управляемых. Экономический фактор не есть орудие прямого насилия; он вынуждает управляемых посту­пать в соответствии с материальными потребностями, со стрем­лением обладать средствами для их удовлетворения или накап­ливать таковые.

Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций. Распределение и перерасп­ределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разра­ботка и реализация бюджетов - главные инструменты управле­ния экономическими методами. А применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и предпри­нимательства. Важнейший стимул - прибыль; власть богатства, денег.

Социальные методы, как и экономические, используются уп­равляющим субъектом в целях мотивации активности управляе­мых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворе­ния жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, бло кирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворен­ность человека условиями своей жизни и результатами конкрет­ной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.

Арсенал социальных средств управляющего воздействия на управляемых обширен. Он включает как технологии формирова­ния разумных, соответствующих ценностям системы потребно­стей, так и средства социального контроля, стимулы, мотивиру­ющие как индивидуальную активность (различного рода соци­альные оценки и вознаграждения), так и массовую. В числе госу­дарственных технологий разработка и осуществление общегосу­дарственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного мини­мума населения и регулирование на его основе систем оплаты труда и пенсионного обеспечения старших поколений; сочетание в социальной политике государственных форм обеспечения насе­ления и услуг частного сектора, государственной поддержки с рыночными механизмами ее реализации.

Перед органами исполнительной власти и управления страны стоит задача осуществить перестройку всей системы государствен­ной социальной помощи; ввести государственные стандарты в си­стеме общего школьного образования и заложить контроль каче­ства всех видов образования; сформировать систему государствен­ных гарантий бесплатной медицинской помощи; сделать реаль­ные шаги на пути разгосударствления социальной сферы, и т.д. К сожалению, в условиях тяжелейшего экономического кризиса и непоследовательности проводившейся социальной политики, указанные социальные технологии не срабатывают так, как ожи­дает общество.

Идеологические методы государственного управления - не пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Дру­гой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакци­онная? Для демократического общества неприемлема любая гос­подствующая государственная идеология. Однако это вовсе не исключает необходимости общей, признаваемой большинством населения данного государства, системы идей и духовных ценноетей. На их основе, явно или скрыто, строится технология стиму­лирования социально-политической активности масс и элит, ме­ханизмы реализации демократических принципов власти и уп­равления. Так, американскую демократию и все важнейшие до­кументы государства пронизывают три идеологических принци­па: равенство людей (все созданы равными); свобода их самовы­ражения; признание способности каждого и общества в целом к совершенствованию. Эти принципы составляют суть американс­ких либеральных индивидуалистических ценностей, образующих так называемую «американскую веру». В отличие от европейских стран, как отмечают социологи США, в этой стране был и есть широкий консенсус по основным политическим ценностям и убеж­дениям.

В европейских странах, пишет А.А. Зиновьев, естественным путем сложился идеологический механизм как составной элемент формирования культуры, образования и воспитания, средства массовой информации и государственных учреждений. Эти функ­ции выполняют школы, университеты, газеты, кино, реклама, партии и др. Подобно экономике, в идеологической сфере суще­ствует и функционирует «рынок идей»; есть их производители и потребители. Никто принудительно не вдалбливает в головы лю­дей идеологию. Гораздо эффективней действует другой метод: дать людям идеологическую свободу, создать иллюзию идеологическо­го поля и даже идеологического хаоса. Но при этом неустанно вносить в такой идеологический хаос банальные идеи, отвечаю­щие потребностям «деидеологизированных граждан». Идеологи­ческая свобода в условиях западного идеологического поля, отме­чает автор, есть гораздо более сильное средство идеологического воздействия на граждан, чем идеологическое принуждение .

Идеологический хаос и ценностный духовный вакуум, насту­пившие в России, убеждают в несостоятельности адептов деидео­логизации общества. Прав профессор В. Иванов, утверждая, что такая деидеологизация «означает погружение его в абсурдное со­стояние, когда борьбу идей заменяет силовая борьба, а осознан­ная деятельности людей, политических партий и движений под­меняется или механическим выполнением указаний «сверху» или столкновением личных амбиций отдельных лидеров» . В этой связи понятно стремление высшего политического руководства страны, поддержанного значительной частью российской капита диетической и интеллектуальной элиты, сформулировать общую для России идею.

Группа крупных предпринимателей в «Обращении к главе Рос­сийского государства и ко всем ответственным политикам» пи­шет, что нельзя выдумывать очередную «национальную идею». Но нельзя жить дальше без настоящей государственной идеоло­гии, опирающейся на чаяния широких общественных слоев, име­ющей почву в лучших отечественных традициях, широко и сме­ло открытую будущему страны. Действительно, бесплодно наме­рение решить важнейшую задачу формирования новой идеологии усилиями узкого круга политических чиновников. Идеология - сердцевина государственного и народного духа, и рождается она не на загородных правительственных дачах, не в заказных газет­ных дискуссиях, а в гуще общественного исторического творче­ства как синтез духовных традиций и инновационных идей ин­теллектуальных кругов общества.

Идеологические методы заменяют технологию административ­ного командования и правового принуждения. Их действие ори­ентировано на активизацию общественной сознательности людей и подчинено формированию системы мотиваций, соответствую­щей целям государственной политики. Практические формы реа­лизации идеологических методов разнообразны, главное же - пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: кон­цепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государ­ственные символы, политически и идеологически ориентирован­ная терминология. Способ воздействия - убеждение людей, ма­нипулирование массовым сознанием и поведением. Временами начинают доминировать агрессивные технологии идеологическо­го принуждения, духовного насилия над личностью. Борьба идео­логий может приобретать острейшие формы и провоцировать по­литическое противостояние, доходящее до насильственных конф­ликтов. Цивилизованные правила государственного управления, разумеется, исключают подобные последствия применения идео­логических методов.

Информационные методы - совокупность информационных технологий воздействия на объект управления. Средство воздействия - различные виды информации: служебной, научной, про­пагандистской и пр. Основное орудие информационных техно­логий - современная индустрия массовой информации. Инфор­мация как элемент управленческого воздействия пронизывает все способы управления, и поэтому рассматриваемые методы ре­ализуются в составе всех других методов. Самостоятельно дей­ствующими они являются в политике и специализированных отраслях духовной жизни: в науке, идеологии, телерадиовеща­нии, печати и др.

Информационные технологии нацелены как на косвенное, так и на прямое влияние на управляемых. Они формируют соответ­ствующие алгоритмы действий, ориентации и установки, убеж­дения и культурные (или контркультурные) образцы, способ­ствуют интеграционным или дезынтеграционным процессам. Ин­формационная деятельность превратилась в специализирован­ную функцию системы и составляет неотъемлемый элемент лю­бого вида управленческой деятельности и отношений - комму­никативные взаимосвязи. Для нормального функционирования властей в условиях, когда возникла «система вездесущих средств массовой информации», пишет французский политический дея­тель М. Рокар, нужно сделать их «составной частью управле­ния» . Огромная роль СМИ в жизни государства и общества побудила органы власти к созданию законодательной базы их функционирования.

Социально-психологические методы важны потому, что ре­зультаты работы управляющей системы во многом (а иногда в решающей степени) зависят от такого фактора, как социально-психологическая атмосфера, общественные настроения. Внешние условия жизнедеятельности человека регулируются администра­тивно-правовыми, экономическими и другими методами. Соци­ально-психологическое же состояние людей не поддается непо­средственному воздействию этих факторов. Социально-психоло­гические методы - это комплекс приемов и средств целена­правленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или на­пряженности, массового оптимизма или пессимизма, обществен­ной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпоч­тений, ориентации и т.д. В системе государственного управления нет специальных институтов, которые бы занимались исключи тельно вопросами формирования социально-психологической ат­мосферы в обществе. Эта работа ведется в первую очередь сред­ствами массовой информации, идеологическим организациями, учреждениями литературы и искусства, а также церковью. Госу­дарство не может навязывать принудительно тот или иной соци­ально-психологический проект. Ориентиром для деятельности данных организаций служит государственная политика, ее сущ­ность и направленность.

Социально-психологические технологии используются в мани-пуляционных методах. Манипуляция (франц. ташри1айоп, от лат. ташри1и8 - пригоршня, горсть, тапиз - рука) - система приемов социально-психологического воздействия на массы с це­лью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипу­лирующего субъекта направлении. Манипулирование осуществ­ляется главным образом с помощью средств массовой информа­ции. Приемы манипуляции разнообразны: сознательная неадек­ватная актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереоти­пов поведения; искаженное освещение исторического прошлого и явлений современности; односторонний подбор фактов и аргу­ментов и т.д.

Широко используются языковые средства, например, манипу­ляция терминами, технология подачи информации (акценты, ил­люстрации, сюжеты и пр.).

В реальном процессе функционирования системы государствен­ного управления описанные методы и технологии используются в различных комбинациях. В авторитарных системах имеют при­оритетное значение административно-принудительные или адми­нистративно-командные методы, в демократических - админис­тративно-правовые (с акцентом на правовые), политические и социально-психологические методы и технологии. Мобилизаци­онные стратегии управления реализуются преимущественно тех­нологиями принуждения и идеологического влияния, а стратегия участия (сознательной активности управляемых) - в первую оче­редь путем формирования социальных стимулов и мотивации сво­бодной деятельности.

Приоритетность определенного вида метода для данной госу­дарственной системы не отменяет общего правила - комплексно­го использования различных методов. Коль скоро государствен­ные решения многоцелевые, то и реализация их может быть осуществлена не одним, а совокупностью способов и средств управ­ляющего воздействия на управляемый объект, при ведущей роли тех, которые соответствуют политической природе системы. Дик­таторский режим, управляя обществом административно-прину­дительными методами, широко использует идеологические и со­циально-психологические средства воздействия на подданных. Противоположный ему демократический режим, отвергая наси­лие над человеком, не обходится без применения легитимного принуждения.

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 1 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 2 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 3 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 4 страница

V. Механизмы реализации государственной политики в обла­сти развития местного самоуправления в Российской Федерации